建筑工程竣工验收备案的法律性质与可诉性研究 ——评姜某与住建局建筑工程竣工验收备案案

建设行政主管部门对建设单位作出的建筑工程竣工验收备案行为符合行政行为的构成要件，属于法院行政诉讼受案范围。建筑工程竣工验收备案属告知性备案，而非行政许可事项，故建设行政主管部门仅需对建筑工程竣工验收备案文件是否齐全及其真实性进行审查，而非实质性审查。

姜某系滨河花园24号楼104室住户。2010年10月10日，第三人市政所建设的滨河花园24、25号楼工程通过房屋竣工验收。建筑工程质量监督站于2010年10月12日、2010年10月15日分别向住建局提交了《建设工程质量监督报告》和《建设工程安全监督报告》。2010年10月15日，市政所按照规定向住建局提交了《竣工验收备案表》、《单位工程竣工验收证明书》、《单位工程竣工验收报告》、《建筑工程施工许可证》、《施工图设计审查报告》、《民用建筑节能设计审查备案登记表》、《抗震设防审查证书》、《工程勘察质量检查报告》、《工程设计质量检查报告》、《工程竣工报告》、《工程监理质量评估报告》、《建筑节能工程施工质量专项验收报告》、《民用建筑节能施工质量专项验收备案》、《建设工程规划许可证》、《环境保护行政主管部门意见》、《房屋建筑工程质量保修书》、《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》等文件。2010年10月15日，住建局对案涉24号、25号楼给予竣工验收备案，并向市政所出具了X建备证字第201010032号《东台市房屋建筑工程竣工验收备案证明》（以下简称《验收备案证明》）。2011年3月，姜某在装修房屋时发现房屋存在质量问题，后多次与住建局交涉未果。2011年9月4日，姜某委托江苏省建筑工程质量检测中心有限公司对滨河花园24号楼进行了检测，并作出了《检测鉴定报告》。姜某据此认为房屋存在质量问题，遂向住建局申请政府信息公开。2014年7月29日，姜某收到住建局的答复材料，其中有住建局于2010年10月15日作出的关于滨河花园24号、25号楼的《验收备案证明》。姜某不服该备案证明，向X市城乡建设局申请行政复议。2014年10月8日，X市城乡建设局作出《行政复议决定书》，维持了被诉《验收备案证明》。姜某仍不服，遂提起行政诉讼，请求法院撤销住建局作出的《验收备案证明》。

法院经审理认为：《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（以下简称《管理办法》）第三条第二款规定，县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。据此，住建局具有负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作的法定职权。

《管理办法》第五条规定，建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告，包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。本案中，市政所按照上述管理办法的规定，申请备案时提交了应当提交的文件。住建局在审核时，未发现市政所在竣工验收过程中有违反国家有关建筑工程质量管理规定和采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的行为，遂依据《管理办法》办理备案手续，在《竣工验收备案表》“备案意见”一栏内签署“收讫，文件齐全”等意见，并作出《验收备案证明》，该备案行为认定事实清楚，证据充分，程序合法，依据正确。姜某的诉讼请求没有事实根据和法律依据，不予支持。遂判决：驳回姜某要求撤销住建局作出的《验收备案证明》的诉讼请求。

一审宣判后，姜某不服，上诉至中级人民法院，理由为：1、住建局遗漏审查市政所应当提交的竣工备案申请材料，缺少市政基础设施的质量检测和功能性试验资料，规划、环保部门出具的认可文件，公安消防部门出具的大型人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的文件，以及住宅质量保修书和使用说明书。2、住建局仅仅在形式上审查申请材料，对于申请材料存在的重大瑕疵视而不见。且其明知不到10个月的工程施工时间可能存在潜在的质量问题却不去现场实地查看，怠于主动发现问题，存在失职。姜某提交的房屋质量检测报告证明了房屋存在质量隐患。请求二审法院撤销原判，依法改判撤销《验收备案证明》。

中级人民法院经审理认为：《管理办法》第五条，对建设单位应当提交的工程竣工验收备案文件作出了具体规定。经查，市政所提交了《建设工程规划许可证》（正本）、《环境保护行政主管部门意见》、《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》，而案涉两幢楼系小区住宅楼，不属于市政基础设施，也不属于大型的人员密集场所和其他特殊建设工程。原审第三人按照《管理办法》第五条的规定在申请备案时已提交了应当提交的文件，不存在遗漏提交文件的情形。《管理办法》第八条规定，“备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收。”第十一条规定，“建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，工程竣工验收无效，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收，处20万元以上50万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，住建局在审核市政所提交的文件时，未发现其在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定和采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的行为，至目前为止也没有证据证明其存在上述行为，故住建局依据《管理办法》，作出案涉《验收备案证明》符合法律规定。上诉人要求撤销案涉《验收备案证明》的诉讼请求无事实根据和法律依据。遂判决：驳回上诉，维持原判。

本案争议焦点在于被告对第三人作出的竣工验收备案行为是否属于行政诉讼受案范围；被告对第三人提交的竣工验收备案文件是否应当进行实质性审查。在案件审理过程中，形成了两种不同意见。第一种意见认为，对建筑工程的竣工验收备案，已由“审查性备案”调整为“告知性备案”，备案只是行政机关对建筑工程竣工验收的一种程序上的管理，是内部管理行为，而非对外的“行政行为”，不属于行政诉讼受案范围，应裁定驳回原告起诉。建设行政主管部门应当对建设单位提交的验收备案文件进行实质性审查。第二种意见认为，建设行政主管部门对建设单位作出的建筑工程竣工验收备案行为符合行政行为的构成要件，属于法院行政诉讼受案范围，法院可以对其进行合法性审查。建筑工程竣工验收备案不属于行政许可事项，且属告知性备案，故建设行政主管部门仅需对建筑工程竣工验收备案文件是否齐全和真实进行审查。

笔者认为，如何就本案作出正确裁判，重点在于厘清三方面问题：一是如何正确理解并把握关于建筑工程竣工验收备案的法律性质；二是建筑工程竣工验收备案行为是否属于行政诉讼受案范围；三是建设行政主管部门对建设单位提交的竣工验收备案文件是否应当进行实质性审查。

一、关于建筑工程竣工验收备案的法律性质

我国为加强房屋建筑工程和市政基础设施工程(以下简称建筑工程)质量的管理，颁布了《建设工程质量管理条例》（以下简称《条例》）和《管理办法》等，确立了建筑工程竣工验收备案法律制度。但是在该法律制度的实施过程中，由于对建筑工程竣工验收备案本身的法律性质和法律意义存在着模糊认识，从而影响了建设行政主管部门对建筑工程质量监督管理权的正确行使，以及人民法院对相关案件的司法裁判。

当前，建筑工程安全形势依然严峻。作为建筑工程安全的重要环节，建筑工程竣工验收备案责任重大，但却一直游离于司法审查之外，导致社会关注度低，程序透明性差，权力行使随意性大，作用难以充分发挥。因此，笔者认为，有必要明确建筑工程竣工验收备案的法律性质。

中华人民共和国原建设部于2001年7月颁布的《建筑工程施工质量验收统一标准》对“验收”做了如下解释，即“建筑工程在施工单位自行质量检查评定的基础上，参与建设活动的有关单位共同对检验分批、分项、分部、单位工程的质量进行抽样复验，根据相关标准以书面形式对工程质量达到合格与否做出确认。”

“备案”，通说认为是指申请人根据法律、行政法规或部门规章的规定，依照法定程序向其主管机关或有关职能部门报告事由，即将相关事实形成图文等书面形式交有关部门，以备查考的行为。

那么，将竣工验收和备案结合起来，究竟该如何对其进行法律定性呢？目前，理论界对此的认识尚不一致。一种观点认为：实施备案管理后，建设行政主管部门并不直接参与工程质量的检查验收，建筑工程只要具备《管理办法》中所规定的条件就应予以备案，竣工验收备案只是建设行政主管部门对建筑工程竣工验收的一种程序上的管理。另一种观点则认为：验收备案是《条例》规定的工程质量监督管理的最终环节，不仅具有程序性，更具有实质性，其理由是：1.验收备案管理监督的对象是全面的，不仅包括建设各方责任主体，也包括具体实施监督的机构；2.验收备案监督的内容是全方位的，它对建设单位报送的所有文件和监督机构提交的质量监督报告内容都享有监督权；3.验收备案管理行为具有行政确认性。

笔者认为，虽然建设行政主管部门对建筑工程竣工验收备案的管理只是一种程序性的法定管理，但其绝非“消极程序”。建筑工程的竣工验收备案是国家实行建筑工程质量监督管理制度的一个重要组成部分，是建筑工程质量监督管理的最终环节。建设行政主管部门必须对进行竣工验收备案的建筑工程进行认真、严格的程序审查，对报送备案的文件资料要做到“材料齐全、内容全面、意见确切、责任清楚”方才能予以备案。根据《管理办法》的规定，备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量规定行为的，应当责令停止使用，重新组织竣工验收，据此，竣工验收备案行为的完成能产生行政法上的拘束力，其具有行政确认的性质。

实践中，还应将建筑工程的竣工验收和竣工验收备案区别开来，它们是两个不同的法律概念，两者规定的内容、时间及效力均不同。所谓竣工验收，是指在建筑工程竣工后在勘察、设计、施工、监理、建设单位验收合格并出具竣工验收报告的基础上，再继续由规划、消防、环保等部门进行验收，若验收合格则由以上单位出具认可文件和准许使用文件。而竣工验收备案则是指建筑工程的建设单位在上述所有部门验收合格后，根据《管理办法》的规定将验收资料上报建设行政主管部门，由其登记保存以备检查和监督的行为。

综上，建筑工程的竣工验收备案是指建设单位自工程竣工验收合格后，在法定期限内依法向建筑工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门提交建筑工程竣工验收文件，建设行政主管部门验证文件齐全、真实后，予以收讫，备份在案，以供查考的行政确认行为。

二、建筑工程竣工验收备案行为是否属于行政诉讼受案范围

如前所述，竣工验收备案行为是一种行政确认行为，即建设行政主管部门对建筑工程竣工验收合格这一事实予以认定、确认的行政行为。笔者认为，建筑工程竣工验收备案作为行政确认行为的一种，属于行政诉讼的受案范围，人民法院可以对其进行合法性审查。理由是：

首先，建筑工程竣工验收备案是建设行政主管部门依法履行职责作出的行政行为。根据《管理办法》第三条、第八条规定，竣工验收备案行为是建设行政主管部门对本辖区内的建筑工程实施监督和管理的行为，该行为符合行政行为的主体要素，即做出竣工验收备案行为的主体是享有法定管理职权的建设行政主管部门。

其次，建筑工程验收备案是对特定个体做出的行政行为。建筑竣工验收备案是指就特定的建筑工程建设单位向建设行政主管部门报告工程完成综合验收情况，建设行政主管部门予以登记备案，以供检查和监督的行为，具备行政行为的对象要素。

再次，竣工验收备案行为的完成将会对当事人的权利义务产生实质影响，无论对房地产开发商，还是建设单位，亦或购房者都会产生行政法上的确定力、拘束力。《管理办法》规定备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收。由此可知，如在上述期限内，建设行政主管部门未作出“责令停止使用，重新组织竣工验收”的行政行为，就视为其在法律上确认了建筑工程竣工验收工作实施完毕，建筑工程质量合格。

最后，竣工验收备案是建筑工程质量监督管理的最终环节，其监督的对象是全面的，备案的内容亦是全方位的，对建设单位报送的所有文件资料和监督机构提交的质量监督报告内容都具有监督权。未通过竣工验收备案的建筑工程，房地产管理部门不得为其办理产权登记手续、颁发房地产权属证书。

综上，明确房屋竣工验收备案行为的行政确认属性，将其纳入行政诉讼的受案范围，具有重要的规则意义，既有利于督促建设行政主管部门严格履行验收备案职责，也更加有利于人民群众生命、财产安全的保障。如不依法进行备案，则会对建筑工程质量监管留下隐患，进而侵害购房者的权益，因而购房者具备起诉建筑工程竣工验收备案行为的原告主体资格。

三、建设行政主管部门对建设单位提交的竣工验收备案资料是否应进行实质性审查

一方面，国务院《关于取消第一批行政审批项目的决定》（国发［2002］24号）第323项取消了“房地产开发项目竣工验收”的行政审批，这从法律意义上明确竣工验收已经丧失了行政许可的属性，故建筑工程竣工验收已不属于行政许可事项。另一方面，《条例》颁布实施以后，建设行政主管部门对建筑工程质量的监督管理方式发生了根本性转变，由过去的“管理主义”模式转变为“裁判主义”模式。这种模式的改变反映在工程竣工验收上，表现为以前由政府通过专门机构确认验收结果发证，改为由各类主体确认结果报政府备案的工作方式，即“备案制”。

《管理办法》对《条例》第四十九条规定的建设工程竣工验收备案制度作了进一步明确和细化，根据其规定，笔者认为，建设行政主管部门仅需围绕建设单位提交的建筑工程竣工验收备案文件是否齐全和真实，以及各环节相应主管部门的竣工验收意见是否真实进行审查，而无需对竣工验收备案文件进行实质性审查。

本案中，第三人根据《管理办法》第五条的规定，提供了真实、完整的备案材料，东台市建筑工程质量监督站在工程竣工验收之日起5日内以自己名义向被告提交了《建设工程质量监督报告》。据此，被告在第三人提交的备案材料齐全且未发现第三人在竣工验收过程中有违反国家有关建筑工程质量管理规定行为的情况下，准予竣工验收备案，并无不当。原告提出的第三人承建房屋存在质量问题，应由工程竣工验收过程中各环节相应主管部门进行审查和处理，不属于被告竣工验收备案时的审查范围。同时，原告作为房屋买受人也可根据《合同法》的相关规定，向房屋出卖人即房地产开发商主张相应权利。